一、起草背景

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”重大决策部署，促进土地资源的优化配置和节约集约利用，解决土地二级市场运行发展中存在的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等突出问题，原国土资源部于2017至2018年在全国包括我省天水市在内的34个市、县开展了为期两年的土地二级市场试点工作。2019年7月，国务院办公厅印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），要求各地区要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。2020年5月，省政府办公厅印发了《甘肃省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（甘政办发〔2020〕42号），市委、市政府和省自然资源厅提出了具体要求，将二级市场的建立和运行列入我市今年重大改革工作任务，为此，我局在学习国家和省上规定的基础上，充分借鉴外地城市先进经验，起草了我市《国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。

二、主要内容

《暂行办法》共分总则、建设用地转让、出租、抵押和其他五个章节，二十八条内容。在起草过程中，没有简单复制国家和省上的规定，而是针对我市国有建设用地转让、出租、抵押工作中遇到的实际问题，充分借鉴外地城市经验做法，在不违反上位法规定的基础上，提出了切合实际，可操作性较强的规定，具体如下：

（一）明确交易主体和交易内容，重点解决“谁交易、交易什么和什么能交易、什么不能交易”等问题。围绕建设用地使用权转让、出租、抵押三种主要交易形式，注重产权激励和市场化配置，同时体现政府对土地市场的调控和监管。

（二）明确运行模式，解决“哪里交易、怎么交易的问题，”根据三定方案确定的职责，从有利于我市土地一、二级市场联动、信息集聚，便于监管的角度出发，规定市土地登记交易信息中心和不动产登记事物中心受市自然资源行政主管部门委托，分别负责土地转让、出租和抵押涉及的具体事务性工作。发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、国资、税务等部门按照各自职责，配合做好相关工作。同时规定:司法处置土地，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置涉及建设用地使用权转移的，可以自行交易，也可以委托交易机构进入市政府批准设立的土地二级市场公开交易。

（三）优化完善转让机制，降低交易门槛，一是对原土地使用权人无力开发、投资额未达到25%又确需转让的，按照“先投入后转让”的原则，实行“预告登记转让”，即由交易双方签订转让合同后，先办理预告登记，凭预告登记证明办理建设项目报建手续，待开发投资达到转让条件时再办理不动产转移登记手续。二是明确分割转让和合并转让的条件，促进存量土地盘活利用。三是实行土地二级市场价格申报，确保市政府的优先收购权落到实处，即转让双方申报交易价格低于区域标定地价（无标定地价区域可按基准地价）20%的，由市土地储备中心代表市政府按申报价格行使优先购买权。

（四）加强出租管理，使国有资产价值得到充分显化。按照国家和省上的规定，将划拨土地使用权及其地上建筑物出租收入中的国家土地收益纳入土地出让收入管理，根据测算，将收取标准确定为租金总额的25%。

（五）完善抵押机制，进一步增强市场活力。一是放宽对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可以作为抵押权人，申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续。二是扩大土地使用权抵押范围，支持养老、教育等社会领域投资的企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。

三、可行性分析

随着经济发展，土地利用已经从增量为主向增量和存量并重转变，大量存量土地需要通过土地转让等方式重新进入市场，才能更好的实现经济高质量发展。《暂行办法》不仅依据上位法规定，还结合我市实际提出切实可行的措施，激发市场主体活力，确保《暂行办法》可行、好用、管用。

兰州市自然资源局

2021年12月31日